Fortaleciendo la integración de las personas solicitantes de refugio y refugiadas en Costa Rica

Resumen Ejecutivo

Costa Rica ha consolidado un marco normativo robusto en materia de protección internacional, alineado con estándares internacionales como la Convención de 1951, el Protocolo de 1967 y el Pacto Mundial sobre los Refugiados. Mediante la Ley General de Migración y Extranjería (Ley No. 8764), la Política Migratoria Integral 2024–2034 y el Plan Nacional de Integración 2023–2027, el país ha avanzado hacia un enfoque de integración. La reforma de 2024 al Reglamento de Personas Refugiadas, que autoriza el acceso automático al trabajo para solicitantes de refugio, representa un paso significativo en esta dirección. Sin embargo, persiste una brecha estructural entre el diseño normativo y su implementación efectiva. Esta brecha limita la integración económica de las personas refugiadas y solicitantes, reduce su capacidad de contribuir plenamente a la economía nacional y aumenta su vulnerabilidad.

La evidencia muestra que cuando se reducen las barreras legales, administrativas y sociales, las personas refugiadas no sólo se integran con mayor éxito, sino que también generan beneficios económicos netos para los países de acogida. En el caso de Costa Rica, estudios demuestran que las personas migrantes y refugiadas ya contribuyen de manera significativa a la economía nacional. Entre 2017 y 2021, migrantes y refugiados aportaron aproximadamente el 6,5% del PIB (IMF, 2023), participando activamente en sectores clave como agricultura, construcción, turismo y manufactura que dependen de su mano de obra para sostener la productividad. Sin embargo, persisten desafíos relacionados con la informalidad, la subutilización de habilidades técnicas y profesionales, así como barreras administrativas que dificultan la inserción laboral y la integración económica. 

Este contexto evidencia la necesidad urgente de evaluar y fortalecer las políticas nacionales en torno a la forma que el Estado busca integrar a las personas refugiadas y solicitantes de refugio dentro de sus planes de desarrollo, el mercado laboral, el acceso a servicios nacionales y contribución fiscal, subrayando la necesidad de políticas que faciliten la formalización laboral, el reconocimiento de competencias y el aprovechamiento pleno del capital humano de estos grupos de personas. Dichas políticas requieren compromisos políticos con un enfoque a la integración, así como una adecuada articulación de las estructuras de planeación y coordinación interministerial que permitan una respuesta integral y efectiva.

Este documento propone una agenda legislativa con recomendaciones estructuradas en cuatro ejes prioritarios y medidas concretas orientadas a fomentar la integración de las personas refugiadas y solicitantes de refugio para transformar el refugio de una situación humanitaria y de emergencia a una oportunidad para el crecimiento de Costa Rica.

1. Implementación efectiva para la integración de los refugiados y solicitantes

A pesar de la normatividad, Costa Rica enfrenta una brecha persistente entre el diseño normativo y la implementación efectiva, derivada de la ausencia de liderazgo político sostenido para la coordinación interinstitucional; la limitada voluntad política; la insuficiencia de recursos asignados a las entidades responsables; y falta de mecanismos de seguimiento y rendición de cuentas que permitan medir avances e identificar obstáculos oportunamente. Superar estas brechas requiere que la Asamblea Legislativa asuma un rol activo, no solo en el diseño normativo, sino en la fiscalización de la ejecución de los planes vigentes y en la generación de las condiciones presupuestarias e institucionales para su implementación.  

1.1 Mejorar Coordinación Interministerial:  

El Consejo Nacional de Migración (CNM) opera predominantemente como órgano consultivo sin capacidad vinculante de ejecución, aunque es el responsable legal de la política migratoria. El resultado es que la coordinación interministerial depende de la voluntad política de cada administración, y no de estructuras institucionales estables y exigibles. Se recomienda:

1. Reformar los artículos 9 y 11 de la Ley 8764 para clarificar la rectoría del CNM como responsable legal de la política migratoria.
2. Establecer una obligación formal de reporte anual del CNM y la Dirección General de Migración y Extranjería (DGME)  ante las comisiones legislativas de Asuntos Sociales,  y de Gobierno y Administración.
3. Exhortar al Ejecutivo a incorporar la integración de personas refugiadas y solicitantes de refugio como prioridad de desarrollo nacional.

1.2 Distribución de recursos adecuados a las entidades pertinentes:

A pesar de contar con robustas fuentes de fondos legalmente establecidas para la atención de la población migrante y refugiada, la DGME enfrenta un problema persistente de subejecución presupuestaria originados en esas fuentes. Los recursos existen en el marco legal pero no llegan efectivamente a las entidades responsables de implementar las políticas de integración. Se recomienda:

1. Conducir reformas legales para mejorar la entrega y ejecución de los recursos del Fondo Especial (Art. 231, Ley 8764), Fondo Social (Art. 241, Ley 8764) y Fondo de la Ley de Trata de Personas (Ley 9095, Art. 52 y ss.). 
2. Considerar la gestión de recursos del Banco Mundial, Banco Interamericano de Desarrollo y otras fuentes para la respuesta al desplazamiento forzado.

1.3 Aplicación de excepciones de temporalidad para categoría de refugio:

El artículo 95 de la Ley 8764 establece las categorías especiales que no generan permanencia definitiva e incluye explícitamente excepciones para asilados y apátridas, pero omite a los refugiados. Esta omisión genera consecuencias directas sobre el acceso a servicios públicos y programas sociales.

1. Agregar explícitamente la palabra “refugiado” al artículo 95 de la Ley de Migración. 

2. Acceso a la Regularización

El acceso a la regularización en el estatus migratorio es una condición necesaria para fomentar la integración de las personas refugiadas y solicitantes de refugio.  Sin estatus regular no es posible acceder al empleo formal, servicios públicos, fiscalización, ni mecanismos de protección social, lo que convierte la regularización en condición indispensable para la integración. La Asamblea Legislativa debe intervenir activamente para asegurar que las obligaciones legales del Estado se cumplan en la práctica y que las acciones que vulneran derechos sean corregidas.

2.1 Garantías del cumplimiento del derecho al refugio:

La Unidad de Refugio de la DGME opera con prácticas sistemáticas que podrían colisionar con lo establecido en leyes vigentes e instrumentos internacionales reconocidos por Costa Rica, y que en la práctica bloquean el acceso efectivo al refugio. Se recomienda:

1. Convocar que el Director de la DGME comparezca a rendir cuentas ante las Comisiones de Asuntos Sociales y de Gobierno y Administración.
2. Evaluar la adecuada asignación y ejecución de recursos de la DGME para garantizar la emisión y renovación oportuna de documentos. 
3. Articular estas acciones con los expedientes de reforma a la Ley 8764 ya presentados ante la Asamblea por el Foro Permanente de Población Migrante, Refugiada y Apatridia que coordina la Defensoría de los Habitantes.

2.2 Facilitar acceso a categorías migratorias de protección complementaria:

Muchas personas desplazadas forzosamente en busca de protección, ya establecidas en Costa Rica, no califican para el estatus de refugiado bajo la Convención de 1951 pero requieren mecanismos de regularización. Se recomienda: 

1. Reformar la Ley 8764 para incorporar formalmente los criterios de la Declaración de Cartagena — que amplía la definición de refugiado para personas que huyen de violencia generalizada — en el reconocimiento del refugio. 
2. Crear y facilitar categorías migratorias complementarias dentro de la Ley 8764 que permitan regularizar a personas en sectores económicos clave.
3. Explorar la creación de una categoría de protección temporal o visa humanitaria para poblaciones en situación de vulnerabilidad extrema.

3. Fomentar el Trabajo Formal y Decente y la Complementariedad

El acceso al trabajo formal y decente, tanto en la legislación como en la práctica es clave para fomentar la integración en el país. Para esto, se requiere que la Asamblea Legislativa asegure los recursos y el marco normativo necesarios para que las instituciones responsables cumplan su mandato, y que ejerza su rol de rendición de cuentas frente a prácticas que vulneran los derechos laborales de las personas refugiadas y solicitantes.

3.1 Conocimiento y cumplimiento limitado por parte de empleadores y trabajadores:

A menudo las empresas y personas empleadoras desconocen las disposiciones legales o no saben cómo verificar la elegibilidad laboral de personas solicitantes de refugio. Además, las personas refugiadas y solicitantes desconocen sus derechos, lo que lleva a abusos y explotación laboral. Se recomienda: 

1. Exhortar a la DGME y al MTSS a desarrollar mecanismos claros, activos y accesibles de difusión de las circulares sobre documentos migratorios reconocidos como identificación y habilitantes para trabajar más allá de su publicación en el Diario Oficial dirigidos a PYMES e instituciones financieras.

3.2 Reconocimiento de habilidades y cualificaciones extranjeras:

La rigidez de mecanismos formales para reconocer diplomas, certificaciones y experiencia laboral obtenidos en el extranjero limita la integración laboral de personas refugiadas y solicitantes. Se recomienda:

1. Crear un grupo de trabajo o asignar a una comisión legislativa la tarea de dialogar con el Consejo Nacional de Rectores (CONARE) y los colegios profesionales la incorporación de un principio de racionalidad y proporcionalidad en sus reglamentos para personas refugiadas y solicitantes de refugio, de modo que se contemplen procesos diferenciados.
2. Impulsar la implementación efectiva del Art. 9 del Reglamento de Personas Refugiadas (No. 36831-G) para flexibilizar requisitos documentales ante el CONARE, INA y otras instituciones. 
3. Fomentar la activación de convenios interuniversitarios centroamericanos ya existentes para el reconocimiento de títulos académicos.

3.3 Impulsar el rol del Ministerio de Trabajo:

La integración efectiva de las personas desplazadas forzosamente en Costa Rica requiere de un rol activo del MTSS para disminuir la informalidad, explotación y abusos en materia laboral de los trabajadores refugiados y solicitantes y generar estrategias e iniciativas que permitan una mayor y mejor inserción laboral que sea provechosa para el desarrollo de Costa Rica. 

1. Asignar recursos al MTSS orientados a fomentar la integración laboral de las personas refugiadas y solicitantes en alianza con el sector privado; mejorando la presencia del MTSS en la unidad de refugio.

4. Vulnerabilidades interseccionales

Las políticas migratorias deben incorporar un enfoque interseccional que reconozca las necesidades específicas de grupos vulnerables —incluidas mujeres, niños, niñas, personas LGBTI+, con discapacidad o de etnias indígenas. 

4.1 Protocolos de atención para personas en situaciones vulnerables:

La DGME cuenta con diversos protocolos para la atención de personas en contextos de movilidad; sin embargo, resulta necesario actualizarlos y asegurar su implementación. La sociedad civil recomienda:

1. Instar al Ejecutivo a activar y operativizar efectivamente al Equipo para Situaciones Migratorias Especiales (ESME) y a revisar y actualizar el Protocolo de Atención a Situaciones Migratorias Especiales, con especial atención a poblaciones subrepresentadas 
2. Dar seguimiento, en la comparecencia del Director de la DGME ante las Comisiones legislativas, al cumplimiento de la disposición de la Contraloría General de la República (CGR) No. DFOE-GOB-IAD-00003-2024 que ordena la implementación de procedimientos diferenciados para poblaciones altamente vulnerables.

La sociedad civil y académica de Costa Rica está convencida de que el país se puede convertir en un ejemplo acerca de la respuesta al fenómeno de personas migrantes en desplazamiento forzado, mediante  iniciativas que no solo busquen la protección de los derechos humanos, sino que tengan un enfoque integral a largo plazo que regrese la dignidad a los cientos de miles de familias que buscan protección y un hogar en Costa Rica y a sus comunidades de acogida.

Organizaciones Firmantes

A Rocha Costa Rica
Acción Universitaria
Asociación Azomalli
Asociación Intercultural de Derechos Humanos (ASIDEHU)
Asociación Promoción Claretiana para el Desarrollo (PROCLADE)
Asociación Unidad Juvenil y Estudiantil para el Desarrollo Regiona
CENDEROS
Centro Internacional para los Derechos Humanos de los Migrantes (CIDEHUM)
CISAS
Fundación Mujer
Global Strategic Litigation Council
IRCA CASABIERTA
Comisión Nacional de la Pastoral de Movilidad Humana, Conferencia Episcopal de Costa Rica
Refugees International
Servicio Jesuita para Migrantes Costa Rica
Universidad de Costa Rica (UCR), Escuela de Ciencias Políticas, TC-738