Alors que l’on entame les débats sur l’avenir des opérations de maintien de la paix en RD Congo et les modalités de retrait de la mission, l’est du pays est toujours embourbé dans le conflit. Les initiatives conjointes de la Mission des Nations Unies pour la Stabilisation et du gouvernement congolais visant à dresser le bilan des défis encore à relever ont été précipitées et incohérentes. La méthodologie d’évaluation a été développée sans prendre en compte les acteurs clés internes et externes à la mission. Alors que les discussions sur le retrait des forces de la MONUSCO (ancienne MONUC) ont commencé au Conseil de sécurité des Nations unies, le processus de planification de l’évaluation doit être plus cohérent, les opinions des agences des Nations unies et de la société civile doivent être prises en considération dans le processus et il faut continuer à développer et soutenir les initiatives civiles, également cruciales.

Poursuite de la violence

Même si une stabilité fragile existe dans de nombreuses zones de la RD Congo, la région de l’est – berceau du conflit actuel – accueille toujours un grand nombre de groupes armés et des violences quotidiennes brutales sont toujours perpétrées contre la population civile.

Dans la province Orientale, un groupe armé important mène le jeu. L’Armée de résistance du Seigneur (LRA), dont les agressions contre des civils dans le nord de l’Ouganda ont commencé il y a plus de 20 ans, opère désormais dans le nord-est de la RD Congo ainsi que de l’autre côté des frontières, dans le sud de la République centrafricaine et le sud du Soudan. On pense que ce groupe se trouve derrière le massacre de 150 civils congolais en février dernier. Les attaques brutales de ce groupe contre des civils impliquent habituellement des violences sexuelles ; le recrutement forcé d’enfants, entre autres ; ainsi que des mutilations, notamment l’ablation des lèvres, des oreilles et des seins des victimes.

Au Nord Kivu, près de la frontière avec l’Ouganda, l’ADF-NALU (alliance entre les Forces démocratiques alliées et l’Armée nationale de libération de l’Ouganda) constitue une menace importante supplémentaire. Ce groupe est soupçonné d’être impliqué dans les deux attentats terroristes commis contre des téléspectateurs de la Coupe du monde de football à Kampala dans deux endroits où la finale était diffusée, et dans desquels 74 civils ont trouvé la mort. Ils sont également responsables du déplacement, l’été dernier, de milliers de personnes suite à leurs attaques contre la population civile en réponse aux opérations menées par l’armée congolaise contre le groupe.

Dans les provinces du Nord et du Sud Kivu, les opérations actuelles de l’armée nationale congolaise (FARDC) contre le groupe FDLR produisent très peu de résultats mais les conséquences sur les civils sont désastreuses. En effet, les opérations des FARDC sont systématiquement suivies de représailles sur la population, d’une part pour faire passer le message à l’armée congolaise qu’ils ne sont pas capables de garder le territoire après l’avoir « déblayé » et d’autre part pour punir les civils, perçus comme supporteurs de l’armée.

Parmi les dirigeants des FDLR se trouvent des génocidaires rwandais hutu qui ont fui en RDC (alors appelé Zaïre) à la suite du génocide en 1994. Leur présence contribue à alimenter les tensions ethniques autour des terres et du problème du rapatriement des refugiés, rwandais et congolais, qui est de plus en plus important.

Enfin, la population locale et le personnel international ont été la cible des violences récentes. Le 18 août dernier, trois Casques bleus ont été massacrés à coup de hache dans leur base à Kirumba au Nord Kivu lorsque qu’un groupe d’hommes se faisant passer pour des civils se sont approchés de leur base implorant de l’aide au milieu de la nuit. Lorsque les Casques bleus ont ouvert le portail, 50 milices Mayi-Mayi sont sortis de la forêt et les ont attaqués. Il s’agit du premier incident de la sorte pour les Casques bleus de la MONUSCO (ancienne MONUC) qui n’avaient jusqu’alors encore jamais été attaqués directement dans leur base.

Les attaques organisées qui ont eu lieu il y a quelques semaines seulement dans la localité de Luvungi sont encore plus inquiétantes. En quatre jours, plus de 240 femmes et jeunes filles ont été violées de manière systématique. Cet incident est sans précédent en termes d’échelle et de méthode, même en RDC où le viol est utilisé comme arme de guerre depuis de nombreuses années.

Fin des opérations de maintien de la paix des Nations unies en RDC ?

C’est dans ce contexte violent que le gouvernement de la RDC et le Conseil de sécurité des Nations unies ont entamé les discussions sur le retrait progressif de la mission de maintien de la paix dont la présence est stabilisatrice en RDC depuis dix ans.

En décembre 2009, et en prévision du 50e anniversaire de l’indépendance du Congo en juin dernier, le gouvernement de la RDC a commencé à annoncer que la présence des Casques bleus n’était plus requise et que les Nations unies devaient se préparer à se retirer. A l’issue de négociations intenses, le Conseil de sécurité des Nations unies a réussi à conclure un compromis avec le gouvernement de la RDC et un nouveau mandat a été adopté en mai 2010. Le nom de la mission a changé, de MONUC (Mission de l’Organisation des Nations Unies en RD Congo) il est passé à MONUSCO (Mission des Nations Unies pour la Stabilisation en RD Congo), et une nouvelle emphase a été mise sur la stabilisation et la préparation du terrain pour le retrait progressif de la mission dans les années à venir.

Il est mentionné dans un des paragraphes principaux du nouveau mandat que le retrait dépendra de « l’évolution de la situation sur le terrain ». Cela signifie que le retrait sera opéré de manière raisonnable et uniquement dans les zones où la situation sécuritaire se sera améliorée au point que la présence des Casques bleus n’est plus nécessaire. La manière dont cette « évolution » sera évaluée n’est cependant pas spécifiée dans le texte du mandat.

Amélioration des évaluations conjointes

A la fin du mois de juillet, le gouvernement de la RDC a lancé une initiative, avec le personnel du siège de la MONUSCO, dont l’objectif est d’élaborer le processus à suivre pour les trois prochains exercices d’évaluation. Le premier processus d’évaluation a été mené dans quelques provinces et territoires clés à la fin du mois de juillet et au début du mois d’août, et était basé sur trois indicateurs de stabilité : la présence de l’autorité étatique, la capacité des forces de sécurité et le niveau relatif de sécurité/de protection des civils. Chacun de ces indicateurs doit être mesuré dans chacune des communautés cibles que les équipes d’évaluation doivent ensuite classifier en leur attribuant une couleur : le rouge (indiquant l’absence totale des trois indicateurs), le jaune (indiquant la présence partielle des indicateurs) ou le vert (indiquant que la présence de l’autorité étatique, la capacité des forces de sécurité et le niveau de sécurité/de protection des civils sont satisfaisants). Ce système de classification sera utilisé afin de dresser la carte des régions qui se sont stabilisées et celles qui nécessitent le soutien de la MONUSCO.

Des équipes composées de fonctionnaires du gouvernement congolais et d’employés de la MONUSCO ont mené des entretiens au niveau local, en utilisant un questionnaire élaboré à la capitale, Kinshasa. Les techniques d’entretien se sont avérées être très différentes d’une équipe à l’autre. Dans certaines régions, les équipes ont mené des entretiens de groupe alors que d’autres ont interrogé les personnes de manière individuelle. Il y a eu des variations considérables au niveau de l’éventail de personnes interrogées ainsi que des perspectives représentées. On a rapporté au moins un cas où la société civile locale, et également des personnages politiques de l’opposition, ont été exclus des entretiens d’évaluation sur insistance du fonctionnaire du gouvernement qui codirigeait l’équipe d’évaluation.

Aussi bien la planification que la mise en œuvre de ce processus ont été précipitées. Les modalités de l’évaluation ont été élaborées à la capitale et les chefs de bureau de la MONUSCO dans les régions évaluées n’ont pas été impliqués. Les agences humanitaires des Nations unies et les nombreuses organisations non gouvernementales (ONG) nationales et internationales qui fournissent actuellement de l’aide humanitaire et au développement indispensable à travers la RDC n’ont pas été informées de ce processus. A ce jour, aucun mécanisme permettant à ces organisations et agences de faire des commentaires ou contester les résultats de ces évaluations conjointes n’a été mis en place.

En plus des incohérences au niveau des opinions rassemblées par les équipes d’évaluation, il semble que les personnes interrogées dans certains groupes se soient senties plus ou moins mal à l’aise que dans d’autres, et par conséquent plus ou moins honnêtes. Par exemple, pendant les entretiens avec les militaires locaux au sujet de la compétence des troupes des FARDC, la présence de militaires de l’armée congolaise pourrait avoir empêché les personnes interrogées de se sentir complètement libres dans leurs propos sur la situation prédominante. Il est important de prendre en compte, dans la méthodologie qui sera utilisée lors des prochaines phases de l’évaluation, l’impact que la présence de certains fonctionnaires au sein de l’équipe d’évaluation peut avoir sur le type de réponses que l’équipe obtiendra des individus qu’elle interroge.

Par ailleurs, étant donné le temps limité consacré au processus d’évaluation et les défis logistiques et sécuritaires permanents liés aux voyages en RDC, de nombreuses équipes n’ont disposé que de trois à quatre heures avec les communautés ciblées. Cela a limité le nombre et la longueur des entretiens menés, ce qui a probablement affecté la profondeur des entretiens et des réponses fournies. Le nombre de personnes qui ont pu se rendre sur les sites d’entretiens les bons jours a été restreint, ce qui a, par conséquent, limité l’éventail d’opinions et l’expertise disponibles pour les équipes d’évaluation.

Soutien aux initiatives dans le domaine de la protection

Malgré les changements importants dans le mandat de la mission, la protection des civils reste la première priorité de la MONUSCO. Alors que des initiatives de grande envergure relatives au retrait progressif de la mission sont en cours, il est primordial que celles dans le domaine de la protection continuent à recevoir le soutien nécessaire et si besoin est, qu’elles soient multipliées dans les régions où les civils sont toujours particulièrement vulnérables à la violence et l’insécurité.

Au Nord Kivu, on continue de développer et d’accroître le nombre de nouvelles activités dans le domaine de la protection. Les équipes conjointes de protection (JPTs), composées de membres des sections des affaires civiles, des droits de l’homme et d’autres sections principales de la mission, travaillent en rotation avec les commandants militaires de la MONUSCO afin de développer des plans de protection au niveau local dans les zones où des forces de la mission sont déployées. En mars dernier, les JPTs ont été renforcées grâce au recrutement et déploiement d’interprètes de liaison communautaires (CLIs), personnel local issu essentiellement des communautés à risque. Ils assurent la liaison entre les forces militaires de la MONUSCO et les communautés dont elles sont responsables d’assurer la protection.

Afin de renforcer davantage la communication entre les communautés et la mission, la MONUSCO se prépare à distribuer des téléphones aux CLIs ainsi qu’aux « points focaux » des communautés, au moins 10 représentants dans chaque communauté, dans les zones où il existe une couverture de réseau de téléphonie mobile. Dans les zones sans couverture de réseau, les CLIs continuent d’utiliser des téléphones satellites et leurs véhicules pour rester en contact avec les communautés vulnérables à travers l’est de la RDC.

Les viols collectifs qui ont eu lieu à Luvungi au mois d’août dernier ont rappelé à quel point les problèmes de communication avec les communautés constituent toujours un obstacle majeur et que la mise en œuvre de stratégies concrètes en matière de protection est loin d’être parfaite. Même si la MONUSCO a fait d’énormes progrès dans le domaine de la protection des civils, a fortiori si l’on tient compte des défis impressionnants aux niveaux logistique et financier, la marge d’amélioration reste importante. Le Conseil de sécurité des Nations unies et les bailleurs de fonds internationaux doivent continuer de trouver les moyens de soutenir et renforcer les initiatives telles que les JPTs et les CLIs. Plus particulièrement, répondre aux demandes de personnel et ressources supplémentaires pour ces nouvelles initiatives importantes ne requiert pas énormément de fonds mais améliorerait de manière significative la capacité générale de la MONUSCO en matière de protection.

Les prochaines étapes indispensables

Après plus de dix ans de présence et soutien internationaux, il est nécessaire de gérer la transition vers l’élimination des opérations de maintien de la paix en RDC de manière prudente et responsable. Dans le courant de l’année à venir, des évaluations conjointes de la mission et le gouvernement de la RDC vont planter le décor pour les changements que va subir la mission au niveau de ses responsabilités géographiques et de la nature de ses opérations. Il est crucial que ces évaluations reflètent les conditions actuelles avec précision. La MONUSCO et le gouvernement de la RDC doivent revoir le premier exercice d’évaluation en détails afin d’évaluer l’efficacité de la méthodologie utilisée et identifier les cas où le temps limité, les différentes techniques d’entretien ou encore les divergences au sein des groupes de personnes interrogées auraient mené à des imprécisions au niveau des résultats. Le temps limité et les visites précipitées des équipes d’évaluation doivent être reconsidérés et les rapports d’évaluation futurs devront être fondés sur un processus d’évaluation continu, ce qui permettra d’avoir des discussions plus approfondies avec un groupe de personnes interrogées plus grand et plus représentatif.

Par ailleurs, la MONUSCO doit faire en sorte que des acteurs extérieurs à la mission puissent faire des commentaires sur les résultats des évaluations. Même si le processus conjoint d’évaluation a été essentiellement développé dans le but de déterminer les régions où la présence des Casques bleus est encore nécessaire ainsi que les domaines sur lesquels ils doivent concentrer leur travail, les résultats de ces évaluations vont aussi inévitablement avoir un impact sur les programmes d’autres acteurs. Les agences des Nations unies, ainsi que les organisations de la société civile locale et les ONG nationales et internationales sont également concernées par les résultats de ces évaluations. Il se peut que ces agences, dont un grand nombre travaille dans des zones de préoccupation pour les Casques bleus, possèdent des données supplémentaires sur la manière dont évolue la situation sécuritaire qui peuvent être utiles pour informer les discussions sur l’avenir de la mission au Conseil de sécurité. Un mécanisme formel doit être établi afin d’assurer que ces acteurs puissent faire des commentaires sur les résultats produits par les équipes conjointes d’évaluation et que ces commentaires soient transmis aux membres du Conseil de sécurité avec les rapports d’évaluation conjoints officiels.

Il est probable que des zones où la présence des Casques bleus n’est plus nécessaire soient identifiées dans les rapports conjoints d’évaluation. Cependant, des régions où la présence des Casques bleus est non seulement nécessaire mais doit également être renforcée ressortiront également des rapports, par exemple le Nord et le Sud Kivu ainsi que la province Orientale. Par conséquent, les fonctionnaires de la MONUSCO, le gouvernent de la RDC et le Conseil de sécurité des Nations unies doivent utiliser ces évaluations comme guide pour la redistribution des ressources de la mission. Ces évaluations représentent une opportunité pour maximiser l’impact de la mission dans les zones où la présence des Casques bleus est encore requise au lieu d’être simplement utilisées comme guide pour le retrait progressif.

Enfin, l’élaboration de cet outil d’évaluation conjointe n’aurait jamais dû être finalisée sans l’implication directe et formelle du personnel et fonctionnaires de la MONUSCO dans les régions ciblées par l’évaluation. Au moment où les initiatives et ressources dans le domaine de la protection continuent d’être renforcées à l’est, il est primordial que les informations, les opinions et expériences du personnel et fonctionnaires à l’est soient incorporées de manière formelle dans les processus de planification et décisionnel à Kinshasa. A cette fin, les chefs de bureau de la MONUSCO dans les provinces de l’est, particulièrement ceux du Nord et Sud Kivu et d’Ituri, doivent faire partie intégrante de l’équipe de direction de la mission.

Les évaluations qui seront menées dans le courant de l’année à venir vont orienter les changements importants dans la portée géographique et la nature des opérations de la MONUSCO en RDC. Il est primordial de noter que la capacité de la mission à répondre aux crises en matière de protection des civils pourrait être fortement affectée par les recommandations que pourraient faire les équipes d’évaluation sur la reconfiguration de la mission ou le retrait des Casques bleus. Il est par conséquent essentiel que ces évaluations soient menées de manière cohérente, crédible et transparente, et que le Conseil de sécurité des Nations unies prenne en compte les commentaires et critiques externes lorsqu’il envisage des changements dans le déploiement et la forme de la mission. Ce qui est plus important encore, c’est la protection des civils qui doit rester la première priorité de la mission, du Conseil de sécurité et du gouvernement de la RDC, durant le processus de retrait et ce jusqu’à la toute fin des opérations de maintien de la paix.